Une loi n’est rien d’autre qu’un texte voté par le Parlement, celui-ci étant composé de deux chambres : l’Assemblée Nationale et le Sénat.
L’article 39 de la Constitution dispose que l’initiative de la loi revient soit au Gouvernement soit au Parlement lui-même. Si le Gouvernement propose une loi, on parle de projet de loi, si un député ou un groupe de députés est à l’origine de la loi, on parle de proposition de loi. Sous notre cinquième république, les initiatives reviennent généralement au Gouvernement puisque c’est lui qui détermine et conduit la politique de la nation ; c’est pourquoi nous allons nous concentrer sur les projets de loi.
L’avant-projet de loi.
Le projet de loi est issu d’un avant-projet de loi c’est-à-dire un texte préparé par les ministères concernés après d’éventuelles réunions interministérielles et approuvé par le cabinet du Premier ministre. L’avant projet est soumis à deux contraintes :
Il doit être accompagné d’une étude d’impact qui définit les objectifs poursuivis, recense les options possibles en dehors d’une nouvelle loi et argumente sur les motifs en faveur de cette nouvelle loi.
Il fait l’objet d’une présentation au Conseil d’état qui doit rendre un avis consultatif sur cet avant-projet. Cet avis est destiné au Gouvernement qui peut, seul ou non, le rendre public et peut passer outre ou modifier son avant-projet en fonction des recommandations (contre-projet de loi).
Cet avant-projet de loi est soumis à l’examen au Conseil des ministres lorsqu’il est définitif. Ce conseil est une réunion formelle qui se tient le mercredi où tous les ministres se réunissent et est présidé par le président de la république. Il n’est pas rare de visionner les images des ministres arrivant au Palais de l’Elysée avec leurs voitures de fonction. Le Conseil des ministres se borne généralement à accepter le texte en l’état. Une fois « examiné » en conseil des ministres, l’avant-projet de loi devient un projet de loi.
Dépôt du projet de loi et début de la procédure législative.
Le projet de loi et son décret de présentation, assortis de l’indication des organes délibérants (conseil des Ministres, conseil d’état), précisent l’Assemblée où il sera présenté en premier et désignent le ou les ministres qui défendront le projet devant les assemblées, sont envoyés à la présidence d’une des deux Assemblées où ils sont enregistrés et font alors l’objet d’une annonce au Journal Officiel. C’est ici d’ailleurs que se rejoignent projets de loi et propositions de loi.
La proposition de loi émane directement du parlement et passe par une commission interne qui valide sa recevabilité.
Dès lors, le projet qui a été déposé ne peut plus être modifié par le gouvernement à moins qu’une lettre rectificative ne soit rédigée. La phase parlementaire peut alors s’ouvrir.
La phase parlementaire.
On parle de « navette » parlementaire pour décrire les aller-retours entre les deux Assemblées.
Le passage en commission. Le projet de loi est alors envoyé dans une des commissions permanentes de l’Assemblée ou du Sénat pour examen. L’article 43 de la constitution restreint à 8 maximum ces commissions dans chaque Assemblée. L’Assemblée en compte 8 et le Sénat 6.
Cette commission désigne un rapporteur et étudie le texte. Le projet de loi fait l’objet d’un rapport qui peut comporter des modifications appelées « amendements ».
La commission peut donc : proposer un nouveau texte intégrant les amendements des députés ou du Gouvernement acceptés par elle, adopter le texte dans sa rédaction initiale ou rejeter le texte.
Inscription à l’ordre du jour et vote par la Première Assemblée. Il est possible d’accélérer ou de ralentir l’adoption d’un texte en l’inscrivant ou non à l’ordre du jour. La Constitution instaure un délai minimal de 6 semaines à partir du dépôt à l’assemblée pour laisser le temps aux commissions de travailler, sans imposer de délai maximum.
Une fois à l’ordre du jour, la loi est discutée en séance publique. Les parlementaires peuvent proposer des modifications : des amendements qui seront soumis au vote avec le projet de loi.
La navette. Lorsque le projet a été adopté par la Première Assemblée, il doit ensuite subir le même parcours devant l’autre Assemblée.
Mais le texte n’est définitivement voté que lorsqu’il est rédigé dans les mêmes termes entre les deux Assemblées. Si les deux Assemblées ne sont pas d’accord une commission mixte paritaire est organisée : 7 députés et 7 sénateurs, issus de la majorité de chaque chambre ou assemblée.
L’Assemblée Nationale a toujours le dernier mot. Il y a échec lorsque la commission mixte paritaire n’établit pas de texte de compromis ou lorsque le texte de compromis est rejeté par une des deux assemblées ou encore quand des amendements adoptés par l’une, sont rejetés par l’autre. Une nouvelle navette s’engage : une nouvelle lecture par l’Assemblée, Nationale, une nouvelle lecture par le Sénat et la lecture définitive par l’Assemblée Nationale.
C’est bien l’Assemblée Nationale qui a le le pouvoir d’adopter un texte. Lors de la lecture définitive, elle peut adopter soit le texte de compromis de la commission mixte paritaire si il y en a un, soit un texte qu’elle a créé pour cette dernière lecture en ne pouvant alors adopter éventuellement que les amendements déjà adoptés par le Sénat : elle ne peut rajouter des amendements nouveaux.
Promulgation de la loi.
Le texte est adopté par les chambres ou seulement par l’Assemblée Nationale : la phase parlementaire est terminée.
Normalement, le texte repart au secrétariat du Gouvernement qui se charge de le présenter à la signature du Président de la république qui doit promulguer la loi dans les 15 jours (article 10 de la Constitution)
Mais deux étapes sont encore possibles et suspendent le délai de promulgation :
La saisine du Conseil Constitutionnel. Celle-ci est obligatoire pour les lois dites organiques (lois qui précisent l’organisation des pouvoirs publics et sont encadrées par l’article 46 de la Constitution). Elle peut être à l’initiative du Premier Ministre, du Président du Sénat, du Président de l’Assemblée Nationale ou de soixante députés ou de soixante sénateurs. Le Conseil Constitutionnel a alors un mois pour rendre sa décision ou 8 jours en cas d’urgence. Si la loi est constitutionnelle, elle est adoptée. Si elle est anticonstitutionnelle, elle ne peut être promulguée. Il faut soit modifier la loi, soit modifier la Constitution, ce qui suppose de rassembler les deux assemblées en congrès et d’organiser un vote au 3/5 des voix par l’ensemble des députés et sénateurs. Enfin, la loi peut être partiellement anticonstitutionnelle et seuls les articles incriminés sont rejetés.
La nouvelle délibération de la loi. Ce même article 10 de la Constitution permet au Président avant l’expiration de ce délai de 15 jours, de « demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ces articles. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée ». Cette nouvelle délibération est très rare (3 cas depuis la Constitution de la cinquième République en 1958) et s’est effectuée 2 fois sur les 3 suite à l’anti-constitutionalité de la loi qui a du être mise en conformité avec la Constitution.
Entrée en vigueur.
Une fois la loi promulguée, elle doit être publiée au journal officiel pour entrer en vigueur. La date d’entrée en vigueur est incluse dans la loi, à défaut, l’entrée en vigueur est effective le lendemain de sa publication au journal officiel.
Dans un deuxième temps, il faudra l’élaboration et la publication du décret pour sa mise en œuvre concrète.
