Le transfert de compétences à une communauté de communes
Les communautés de communes et les communautés d’agglomération sont des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, c’est-à-dire disposant de ressources fiscales propres.
Le principe est simple : mutualiser les dépenses pour maximiser les économies d’échelles. Il existe deux types de regroupements :
La communauté de communes associe des communes autour de bassins de vie de 15 000 habitants minimum en vue d’élaborer un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace.
Les compétences transférées sont diverses. Depuis la loi ALUR (2014) et la loi NOTRe (2015), urbanisme, politique de développement économique, aires d’accueil des gens du voyage et déchets sont notamment du ressort de la communauté de communes. Des compétences optionnelles ainsi que des compétences supplémentaires peuvent être également mutualisées par les communes.
La communauté d’agglomération remplace la communauté de ville. Elle regroupe plusieurs communes sur un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Le seuil minimum de 50 000 habitants est resté inchangé dans la loi NOTRe. Ce regroupement vise les zones urbaines autour d’une ou plusieurs communes centres de 15 000 habitants.
La communauté d’agglomération dispose de compétences obligatoires (aménagement de l’espace, développement économique, équilibre social de l’habitat, politique de la ville) et de compétences optionnelles (trois à choisir parmi : voirie, assainissement, eau, cadre de vie, équipements culturels et sportifs, action sociale). Elle peut en outre exercer des compétences que les communes lui transfèrent. Le conseil de communauté peut aussi définir des compétences qui sont « d’intérêt communautaire », afin d’élargir le champ d’intervention de la communauté.
Les compétences d’un département et d’une région
Les collectivités territoriales sont multiples. Ce sont des personnes morales de droit public distinctes de l’État, qui bénéficient à ce titre d’une autonomie juridique et patrimoniale sans la capacité étatique (promulguer des lois, gérer des relations internationales…). En font partie à ce jour, les communes, les départements et les régions.
Le département
Le département a été créé par la Révolution française pour rapprocher les administrés de l’administration. Le découpage départemental a été fait de telle sorte qu’il soit possible de se rendre au chef-lieu en une journée de cheval. Bien qu’il y ait eu de nombreuses tentatives de suppression, le département s’est imposé comme un cadre essentiel de l’administration de l’État grâce au préfet (de département), et comme niveau décentralisé adapté aux politiques de solidarité.
Les départements ont des compétences en matière d’action sociale. Cette vocation prioritaire a d’ailleurs été réaffirmée par la loi NOTRe : aide sociale à l’enfance (ASE) ; revenu de solidarité active (RSA) ; allocation personnalisée d’autonomie (APA) ; gestion des services de protection maternelle et infantile (PMI)…
À cela s’ajoutent des compétences en matière de grands équipements et de voirie, de gestion des collèges, d’aménagement rural et de secours et d’incendie. Le champ de compétences du département a évolué à la suite de l’adoption de la loi NOTRe de 2015 qui supprime, pour cette collectivité, la clause de compétence générale. Désormais, le département n’a plus le droit d’agir dans tous les domaines au nom de l’intérêt public local. Ses compétences sont limitées à celles que la loi lui attribue.
La région
La région est le plus grand découpage territorial français. Maintes fois remaniée, la carte des régions métropolitaines a été redessinée par la loi du 16 janvier 2015. Elle comprend de nouveaux regroupements afin d’en diminuer le nombre et de donner aux nouvelles régions ainsi créées, une taille équivalente à celle de la plupart des régions des autres pays européens.
Initialement, l’État avait souhaité dès 1955 l’implantation d’administrations décentralisées aux compétences larges avec la création des préfets de région. Après l’échec d’un référendum en 1969, les régions ont fonctionné jusqu’en 1982 comme des établissements publics régionaux dotés de compétences très réduites et administrés par un conseil régional non élu au suffrage universel direct et par le préfet de région.
Avec les lois du 2 mars 1982 et du 10 juillet 1985, les régions deviennent des collectivités territoriales, au même titre que les communes et les départements.
La région est administrée par le conseil régional et le président du conseil régional auquel a été transférée la fonction exécutive par la loi du 2 mars 1982. Le conseil économique, social et environnemental régional, organe non élu, a des attributions consultatives. Les compétences de la région sont surtout centrées sur le développement et l’aménagement du territoire, la formation professionnelle, la gestion des lycées et celle des transports hors agglomération.
Le contenu des attributions de la région a été élargi à la suite de l’adoption de la loi NOTRe portant la nouvelle organisation territoriale. Comme pour les départements, cette loi a supprimé la clause générale de compétence. Désormais, la région n’a plus le droit d’agir dans tous les domaines au nom de l’intérêt public local. Ses compétences sont limitées à celles que la loi lui attribue.
Les régions sont désormais clairement l’échelon local du développement de l’économie et est responsable de l’aménagement durable du territoire.
Le micmac de compétences territoriales
Nous nous situons entre deux débats.
Il y a ceux qui votent en faveur d’un état centralisé et tout puissant. Dans cette formule, l’état ne pourrait pas avoir assez de visibilité quant aux besoins locaux. Il y aurait certes de grandes économies d’échelles réalisées au niveau administratif mais de grandes disparités économiques et sociales au niveau local. Certains territoires, plus en difficultés que d’autres sur certains sujets économiques ou sociaux, ne pourraient bénéficier d’un traitement spécifique et adapté à leurs situations propres.
Et il y a ceux qui souhaitent un état décentralisé pour agir localement, plus efficacement. Cette formule est source de multiplications des administrations. Les pouvoirs répartis créent de multiples organisations de gestion et de commissions. A cela, rajoutez un enchevêtrement de compétences entre les différents acteurs locaux et vous obtenez une désorganisation totale. Chacun veut faire ce qu’il lui plaît et obtenir les faveurs de ses administrés.
Les lois de décentralisation de 1982 et 1983 prévoyaient d’établir des blocs de compétences pour chaque type de collectivité territoriale. Il s’agissait d’abord d’opérer une sorte de spécialisation des collectivités, en fonction du cadre supposé le meilleur pour assurer la gestion de tel ou tel domaine de l’action publique. Ensuite, le législateur entendait donner une certaine cohérence à l’action des entités territoriales, afin que les citoyens puissent avoir une idée relativement précise des responsabilités des différentes collectivités.
Mais cette volonté initiale s’est diluée. Ainsi, par exemple, en matière d’éducation, l’État, à travers le ministère de l’Éducation nationale, demeure compétent pour la définition des programmes, la région gère les lycées, les départements les collèges et les communes les écoles primaires.
L’enchevêtrement de compétences tel qu’on le connaît a des effets négatifs. En exagérant un peu la situation, nous sommes revenus à une époque féodale ou chaque seigneur de son lopin de terre guerroie pour conserver sa suprématie. De plus, les niveaux d’administration sont tellement nombreux qu’il n’est plus possible à l’administré de savoir simplement qui est responsable de quoi. Le maire ? Le président de l’intercommunalité ? Le préfet ? Le président du syndicat de l’eau ? Le président ?
Trop d’administrations tue l’administration !
Entre les communes, les départements, les régions, l’État, mais aussi l’Union européenne, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), difficile de savoir qui est responsable. Historiquement détenues par les communes, les compétences que la loi leur attribue, peuvent être importantes.
La France est reine dans le découpage administratif. Celle-ci compte 36 767 communes en 2013, dont près de 32 000 ont moins de 2 000 habitants. La France rassemble à elle seule plus de 40 % des communes de l’Union européenne à 28 (Etats membres). En 2017, le nombre de communes s’est « réduit » à 35 287…
La solution paraît donc simple, il faut regrouper les communes ! Mais cette initiative de fusions et regroupements de communes n’a pas rencontré un vif succès. Nous sommes donc dans un engrenage démocratique, un cercle vicieux, où les administrés et les élus locaux défendent leurs prés carrés.
Les français veulent du changement mais refusent de changer !
Faites place à l’intercommunalité ! Plus facile à dire qu’à faire, les réticences aux changements sont nombreuses. Pour pouvoir s’imposer, il a fallu créer des intercommunalités à la carte. Il existe cinq formes à fiscalité propre – communautés urbaines, communautés de communes, communautés d’agglomération, syndicats d’agglomération nouvelle et, depuis la loi du 16 décembre 2010, métropole –, et deux sans fiscalité propre – syndicats de communes et syndicats mixtes.
Si les compétences sont transférées à un EPCI (Établissement public de coopération intercommunale), les conseillers communautaires doivent être élus au suffrage universel direct. Ce n’était pas le cas jusqu’aux précédentes élections municipales… La loi électorale du 17 mai 2013 a permis que les conseillers communautaires soient désormais élus en même temps que les conseillers municipaux, au lieu d’être désignés par les conseils municipaux, comme cela était le cas jusqu’alors. Les candidats positionnés en tête de liste ont en effet vocation, s’ils sont élus, à représenter la commune au conseil de l’EPCI (Établissement public de coopération intercommunale). Cette loi est entrée en application lors des élections municipales en mars 2014.
Nous avons donc créé une strate qui continue de complexifier la gestion locale.
L’impact des réductions budgétaires décidées par l’État
L’arbre à billets français commençant à perdre ses feuilles, l’État a décidé de réduire ses dotations destination des collectivités territoriales. Est-ce une volonté d’asphyxier les administrations territoriales en vue de les faire fusionner de force ?
Selon un rapport du Sénat sur l’évolution des finances locales, la réduction des dotations de l’Etat aux collectivités territoriales entraîne une forte baisse de leurs investissements et plongent nombre d’entre elles dans une situation financière jugée « insurmontable ».
Après une première baisse en 2014, le gouvernement a mis en œuvre une nouvelle diminution des dotations aux collectivités de 11 milliards d’euros de 2015 à 2017, dans le cadre de sa politique d’économies budgétaires.
Pour compenser la baisse des dotations, 44 % des collectivités ont choisi « en priorité » de réduire leurs dépenses d’investissement dans leur budget 2015, selon une enquête Ifop réalisée auprès de plus de 3 000 collectivités. Un tiers d’entre elles (32 %) ont choisi de réduire d’abord leurs dépenses de fonctionnement et 13 % ont opté pour une hausse de la fiscalité. Jusqu’à présent, elles sont en revanche très peu nombreuses (5 %) à choisir en priorité de s’endetter pour dégager de nouvelles ressources.
Au total, selon le rapport sénatorial, 62 % des collectivités ont déjà baissé leurs dépenses d’investissement en 2015, dont un tiers ont voté une baisse d’au moins 10 %. Les équipements en général, les travaux de voirie, l’entretien des bâtiments, sont les premiers postes touchés. Seules les régions semblent avoir pu « relativement préserver leur niveau d’investissement ».
Tel qu’il était prévu initialement, le projet de fusionner les communes jusqu’à l’obtention d’un certain seuil d’administrés paraît être la seule solution viable. Encore faut-il que les français acceptent ces changements.
Pour conclure sur une note optimiste, le processus semble être en marche. Ainsi, on peut souhaiter beaucoup de réussite aux nouvelles communes fusionnées telles que Livarot-Pays-d’Auge (Calvados), Souleuvre en Bocage (Calvados), Petit-Caux (Seine-Maritime) et Mesnil-en-Ouche (Eure). Une grande fusion qui fait l’objet de toutes les attentions médiatiques est également en cours. Il s’agit de Boulogne-Billancourt et Issy-les-Moulineaux. Espérons que cet élan donne la marche à suivre pour bon nombres d’autres communes et villages.
