1) Le conseil d’état
Le Conseil d’Etat intervient notablement dans la vie des associations et fondations reconnues d’utilité publique. Il en a élaboré des statuts type périodiquement actualisés.
Son rôle est essentiel en matière de reconnaissance d’utilité publique pour les associations et fondations. Après une procédure d’instruction réalisée par le ministère de l’Intérieur, la reconnaissance n’est acquise que lors de la publication du décret qu’il aura pris. En matière de fondations, l’obtention de son avis est un préalable à la décision du gouvernement qui généralement ira dans le même sens.
En matière fiscale, le Conseil d’Etat est le juge suprême, abstraction faite des instances de l’Union européenne, de l’impôt. Il a joué un rôle déterminant dans l’élaboration des instructions fiscales spécifiques aux organismes à but non lucratif. Il exerce une veille attentive sur leur interprétation et modalités d’application.
2) Les Préfectures
Les Préfectures instruisent toutes les créations de fondations d’entreprise et de fonds de dotation et transmettent, après vérifications, les dossiers aux Journaux Officiels. La publication de la création par les JO représente l’acte de naissance officiel de ces organismes car elle leur confère la personnalité juridique.
Les Préfectures se font ensuite régulièrement communiquer les rapports d’activité et ceux des commissaires aux comptes.
Elles sont compétentes pour traiter des changements statutaires et, en particulier, proroger la durée de vie, le cas échéant, des fondations d’entreprise et fonds de dotation, à la demande des fondateurs.
3) Autres Contrôles publics (collectivités et administrations)
Certaines administrations disposent également d’un droit préalable d’agrément sans lequel une association ne pourrait valablement exercer son activité statutaire. À titre d’exemple, nous pouvons citer :
- les activités de loisirs (tourisme social et agences de voyages, organisateurs de spectacle…) ;
- les organismes de formation ;
- les établissements sanitaires et sociaux.
Tout organisme bénéficiaire de subventions publiques est astreint aux vérifications des comptables du Trésor et de l’Inspection Générale des Finances (ordonnance n° 82-213 du 2 mars 1982). Les contrôleurs financiers attachés aux ministères concernés peuvent contrôler l’emploi de toute subvention étatique d’un montant supérieur à 7 622 €.
Les collectivités ont la faculté de procéder aux contrôles, sur place, des pièces justificatives de l’utilisation de leurs subventions. Elles ont le pouvoir d’imposer des redditions préalables de comptes relatifs à l’emploi des subventions affectées, une copie certifiée de leur budget et de leurs comptes généraux au titre de chaque exercice écoulé. Le reversement de subventions à d’autres associations est en principe interdit.
4) Contrôles des juridictions financières (Cour des Comptes, Chambres Régionales des Comptes)
Plusieurs lois fondent l’intervention de la Cour des Comptes :
- la loi du 10 juillet 1982 auprès des organismes bénéficiant du concours financier de l’Etat ou d’une autre personne morale soumise à son contrôle ;
- la loi du 22 juin 1967 auprès des organismes dans lesquels ceux déjà soumis à son contrôle détiennent plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants ;
- la loi du 17 septembre 1992 sur le compte d’emploi annuel des ressources collectées auprès du public par un organisme.
Le fondement de l’action des Chambres Régionales des Comptes se trouve également dans la loi de 1982 précitée qui la prévoit auprès de tout organisme auquel les collectivités ou leurs établissements publics apportent un concours financier de plus de 1 500 € directement ou indirectement (détention de plus de la moitié du capital ou des voix dans l’organe délibérant, pouvoir prépondérant de décision ou de gestion…).
Si le financement est explicitement affecté, le contrôle se limitera aux seuls comptes d’emploi des concours financiers en question. Au cas contraire, il portera sur l’ensemble des comptes et de la gestion de l’association. En cas de compétences simultanées dans une même région, la Cour est compétente lorsque les concours financiers reçus de l’Etat sont supérieurs à ceux des collectivités locales. Au cours du processus de contrôle les agents des services financiers et les commissaires aux comptes des associations contrôlées sont déliés du secret professionnel à l’égard des magistrats.
Le Conseil d’Etat, dans un arrêt du 3 décembre 1999, a confirmé que le contrôle peut aussi porter sur les fournisseurs des associations concernées dans les limites de l’objet de la mission des rapporteurs.
La Cour des Comptes porte un grand intérêt au compte d’emploi des ressources publié par les entités qui font appel à la générosité du public.
À compter du 1er janvier 2010, ses pouvoirs d’investigation seront étendus à tous les organismes bénéficiant de dons ouvrant droit à un avantage fiscal et dont le montant annuel excède le seuil de 153.000 euros.
Les défaillances constatées dans la gestion de l’organisme feront l’objet d’une déclaration publique au ministre chargé du budget et aux présidents des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. Au vu de la déclaration de la Cour des comptes, le ministre chargé du budget pourra suspendre tout avantage fiscal attaché aux dons, legs et autres versements au profit de l’organisme. La suspension résultera d’un arrêté publié au journal officiel. Il pourra en être de même au vu du rapport du commissaire aux comptes qui lui sera transmis en cas de refus de certification des comptes. La durée de suspension minimale sera d’une année. À compter de la publication de l’arrêté, l’organisme aura quinze jours pour adapter sa communication et ne plus délivrer de reçu fiscal. Une condamnation pénale définitive de l’organisme pour escroquerie aggravée ou abus de confiance produira automatiquement les mêmes effets qu’un arrêté de suspension. À l’issue du délai d’un an, l’organisme peut demander le rétablissement des avantages fiscaux. La Cour des Comptes a six mois pour transmettre son avis au ministre du Budget qui statue en dernier ressort.
5) Contrôles par des services d’inspection des ministères
L’ordonnance du 23 septembre 1958 prévoit que “tout organisme subventionné dont la gestion n’est pas assujettie aux règles de la comptabilité publique et, quelles que soient sa forme juridique et la forme des subventions qui lui ont été attribuées par l’Etat, une collectivité locale ou un établissement public, est soumis aux vérifications des comptables supérieurs du Trésor et de l’Inspection générale des Finances ainsi qu’au contrôle de la Cour des Comptes. L’exercice de ses droits de vérification et de contrôle reste limité à l’utilisation de ces subventions, dont la destination doit demeurer conforme au but pour lequel elles ont été consenties.”
Le décret-loi du 30 octobre 1935 précise que “tous groupements, associations, œuvres ou entreprises privées ayant reçu une ou plusieurs subventions dans l’année en cours sont tenus de fournir à l’autorité qui a mandaté la subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l’exercice écoulé.”
Le décret-loi du 2 mai 1938 stipule une obligation similaire au profit de chaque ministère ayant accordé une subvention.
Les textes qui viennent d’être cités servent ainsi de fondements sans qu’aucun seuil ne soit précisé à l’intervention des différents services d’inspection des ministères, dont l’Inspection générale des finances, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) au profit de laquelle les commissaires aux comptes sont déliés du secret professionnel, l’Inspection générale du ministère de la Culture ou d’autres ministères techniques.
L’Inspection générale de l’administration (IGA) intervient aussi ponctuellement dans les rapports entre l’Etat et le monde associatif.
6) Autres organismes publics de contrôle
- Le Contrôle Général Économique et Financier (CGEFI) placé sous l’autorité du ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie (décret du 9 mai 2005).
- La Mission Interministérielle d’Inspection du Logement Social (MILOS).
- L’Agence Nationale pour la Participation des Employeurs à l’Effort de Construction (ANPEEC).
- La Cour des Comptes européenne.
- L’Office Européen de Lutte Anti-Fraude (OLAF) : instrument d’investigation administrative de l’Union Européenne.
- TRACFIN : lutte contre le blanchiment (service dépendant du Minéfi).
- SCPC (Service central de prévention de la corruption).
7) Commissaires aux comptes
L’intervention des commissaires aux comptes dans les personnes morales de droit privé non commerçantes ayant une activité économique, et dont font partie les associations, est prévue dans un grand nombre de cas qui seront traités plus loin. Il s’agira toujours de professionnels indépendants inscrits sur l’une des listes des commissaires aux comptes établies dans le ressort de chaque Cour d’Appel (Art. L822-1 du Code de Commerce). Leur mission ne saurait être confondue avec celle de contrôleurs aux comptes, membres bénévoles d’associations dont l’intervention peut être prévue par les statuts et règlements intérieurs ni avec celle d’un contrôleur issu de la fonction publique ou des collectivités locales. Le titre de commissaire aux comptes est protégé par l’article 86 du décret n° 69-810 du 12 août 1969.
Comme indiqué ci-dessus, la troisième loi de finances rectificative pour 2009 a prévu que soit transmis au ministre du Budget un rapport de refus de certification des comptes annuels d’un organisme sans but lucratif d’intérêt général.
Mazars – Editions Sefi – septembre 2011
